فائزه سلیم زاده [ دانشجو کارشناسی ارشد ]

گفتار اول:

مقدمه:

امروزه گفتمان حاکم بر حقوق عمومی ، کمن حقوق اداری که از شاخه های اصلی این رشته سیاسی محسوب می شود اندیشه دولت قانون مدار است . بر این اساس تمامی نهاد ها و مقامات سیاسی باید تابع قواعد حقوقی –  به ویژه قواعد حقوق بنیادین- باشند.

هیچ نهاد و مقامی حق محدود کردن حقوق و آزادی ها جزء در چهارچوب قانون را ندارند فلسفه تاسیس دیوان عدالت اداری که از شورای فرانسه اقتباس شده است نظارت قضایی بر عملکرد دولت و جلوگیری از تجاوز ماموران و مجریان دولتی از قوانین و عدم رعایت از سوی آنهاست وجود چنین مرجعی نوعی هشدار به مقامات دولتی است که در چهار چوب صلاحیت خود عمل کنند و حاکمیت قانون را به عنوان اصل بنیادین در روابط اداری و در مقام اجرایی و اعمال تصمیمات خود رعایت کنند. بیش ترین موادی که در دادگاه های اداری از سوی اشخاص ذی منع مطرح می شود خروج از صلاحیت مقامات دولت و عدم رعایت قانون است2 .

از اصل حاکمیت قانون اصول دیگر مانند نظارت قضایی برابری در مقابل قانون استقلال قضایی و و دادرسی منصفانه که بحث مهمی در دیوان که به عنوان مرجع قضایی می باشد منتج می شود.

__________________________
1-    Etat de dvoit
2-    Altra Vires

از سوی دیگر امروزه آئین دادرسی بیش از پیش حائز اهمیت گردیده است مهمترین و عادلانه ترین را حل در یک دعوی از مسیر یک دادرسی مناسب و منصفانه به لحاظ تضمینات لازم برای طرفین دعوی در دادگاهی مستقل و بی طرف حاصل می گردد اعتبار دستگاه قضایی و دادگستری و اعتماد طرفین دعوی و و عموم نسبت به آن نیز بستگی مستقیمی به وجود یک مرجع دادرسی منصفانه دارد.

مقررات دادرسی اداری گرچه گرچه در ابتدا از آئین دادرسی  مدنی اقتباض شده امه با گذشت زمان به استقلال نسبی رسیده است به همین جهت است که حق برخورداری از دادرسی منصفانه در این شکل از مقررات مطرح می شود آئین دادرسی با رعایت برخی تنضیمات می تواند ابزار مفید و کار  آمد در جهت حمایت قضایی از حقوق و آزادی افراد به شمار آید.

حق برخورداری از دادرسی منصفانه در بردارنده مجموعه از اصول و قواعد است که جهت رعایت حقوق طرفین در رسیدگی به دعوی آنان پیش بینی گردیده است . این اصول در اسناد بین المللی حقوق بشری مانند اعلامیه جهانی حقوق بشر (مواد 8-11) میثاق حقوق مدنی و سیاسی ( ماده 14 )  کنوانسیون اروپایی حقوق بشر (ماده 6 ) مورد اشاره قرار گرفته است .

مطابق این اصول هر کس حق دارد دعوایش به وسیله دادگاهی مستقل و بی طرف به طور منصفانه و ظرف مهلت منطقی و با امکان برابر با طرف مقابل در دفاع از خود به طور علنی مورد رسیدگی قرار گیرد حمایت قضایی موثر بدون وجود آئین دادرسی منصفانه نمی تواند قاضی و رأی صادره از سوی او را به سر مقصد مقصود برساند.

رجوع به مراجع صالح قضایی و حق دادخواهی فرد یکی از اصول منصفانه بودن دادرسی است مطابق اصل 34 ق اساسی جمهوری اسلامی ایران « دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس کی تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاه ها را در دسترس داشته باشند و هیچکس را نمی توان از دادگاهی که به موجب قانون مراجعه به آن را دارد منع کرد».

این حق دسترسی به مراجع و دادگاه ها به معنای عام آن شامل مراجع اداری هم می شود و نمی توان بین مراجع قضایی و اداری تفکیک قایل شد . کما اینکه اگر بخواهیم حق دسترسی  را محدود به مراجع قضایی و دادگستری می نماییم از اندیشه دولت قانونمدار فاصله گرفتیم.

علاوه بر اصل 34 اصول 32 و 35 تا 39  ق اساسی عناصر دادگستری منصفانه را بیان دانسته است

و در آخر این گفتار نکته ای که باید مورد توجه قرار گیرد این است که در بحث حاکمیت قانون و رده بندی هنجار حقوقی در کشور ایران با دیگر نقاط دنیا تفاوت اساسی دارد معمولاً در رده بندی قوانین ابتدائاً قانون اساسی در رده اول قرار دارد و پس از آن قوانین عادی و آیین نامه دولتی و ... اما در کشور ایران برای سنجش و میزان رعایت اقدامات و تصمیمات دولتی از رده بندی دیگر و متفاوتی استفاده می کنند که معمولاً فرامین شرع در رأس قرار دارد و همچنین فرامین حکومتی سپس قانون اساسی مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و مصوبات پارلمان به عنوان مرجع قانون گذاری عادی و ...

در بسیاری از موارد شورای نگهبان مصوبات مجلس شورای اسلامی را جهت تعارض با آیین نامه شورای عالی انقلاب رد کرده است.

در تحقیق پیش رو سعی شده است تا بررسی شود لایحه جدید دیوان عدالت تا چه اندازه توانسته است به اصل حاکمیت قانون و دادرسی منصفانه و طبیعی نزدیک شود آیا توانسته نواقص موجود در قانون خود ( مصوب 1385 مجمع تشخیص مصلحت نظام ) را بر طرف کند؟

گفتار دوم : هدف تاسیس دیوان

هرچند شهروندان در صورت برخورد با یک عمل غیر قانونی و خارج از صلاحیت مقامات می تواند به طور مستقیم به مقامات عمومی جهت ابراز شکایات مراجعه کنند اما همواره در همه جای دنیا پی گیری از طرق قضایی کارآیی به مراتب بیش تری را از خود نشان داده است .

مطابق ماده  1 لایحه هدف از تاسیس قانون دیوان اجرای اصل 173 ق اساسی مطرح شده است در لایحه مجدداً همان هدف در نظر گرفته شده است که در قانون فعلی در ماده 11 به آن اشاره شده است .

در همین ماده بیان می شود که دیوان زیر نظر قوه قضاییه قرار دارد پیش بینی چنین فرضی تا حدودی توانسته است استقلال دیوان را در برابر قوه مجریه به عنوان یکی از قوایی که تصمیمات و عملکردش در دیوان مورد ارزیابی قرار می گیرد حفظ نماید البته حفظ این استقلال تا جایی است که مطابق ماده 12 لایحه تصمیمات غیر قضایی قوه قضاییه را شامل تصمیمات قضایی بدانیم که از صلاحیت دیوان خارج است اما اگر قرار باشد این تصمیمات در دیوان طرح شود به نظر می رسد اصل بی طرفی قضایی را با مشکل مواجه کند.

گفتار سوم : پیش بینی مراجع خاص

مبحث اول: احیای شعب تجدید نظر

از رویکرد جدید در لایحه تجدید  دوباره شعب تجدید نظر است که تا قبل از قانون 1385 پابرجا بود.

مطابق ماده 60 لایحه کلیه آراد شعب بدوی به درخواست یکی از طرفین یا وکیل یا قائم مقام قانونی آنان قابل تجدید نظر است از نکات مثبت در این ماده این است که مهلت تجدید نظر را هم برای اشخاص مقیم ایران و خارج تفکیک  نموده است  و این در حقیقت با حق دادخواهی هم خواهان به عنوان شخصی که متضرر شده است و هم خوانده به عنوان شخصی که از دیدگاه خود بی تقصیر است مطاقبت دارد.

حال آنکه در قانون فعلی مطابق ماده 7 آراء شعب بدوی قطعی است و حق تجدید نظر خواهی را به شکل خاص و به نوع تجدید نظر خاص به نام شعب تشخیص مورد شناسایی قرار داده است .

این موارد عبارتند از :

1-    ماده 16 ( اشتباه شکلی یا ماهوی از سوی قاضی)
2-    ماده 17 (اعاده دادرسی با شرایط خاص)
3-    ماده 18 ( رای خلاف بین شرع یا قانون از سوی این قوه قضاییه و رئیس دیوان عدالت)

چنین شکلی از تجدید نظر آشکارا نشان دهنده تضییع حقوق شهروندان در یک مرجع اداری است و شناسایی نکردن چنین حقی مغایر قانون اساسی است چرا که اصل 34 قانون اساسی فقط ناظر به حق دادخواهی فرد در مرحله بدوی نیست بلکه در هر  مرحله ای از رسیدگی است .

بنا بر این پیش بینی  مرجع تجدید نظر امری به حق بوده است مطابق مواد 72 و 74 لایحه در صورتی که ایراد تجدید نظر خواه وارد تشخیص داده شود شعبه تجدید نظر رای بدوری را نقض و پس از رسیدگی ماهوی مبادرت به صدور رای می کند و در مورد قرار به شعبه صادر کننده قرار ارسال      می کند.

بنا بر این شعبه تجدید نظر هم رسیدگی ماهری و هم رسیدگی شکلی را دستور کار خود قرار داده است .

مبحث دوم : هیأت تخصصی

از مراجع خاص که پیش بینی شده است هیأت تخصصی است.کارکرد آن به این صورت است که قبل ورود دادخواست ابطال مصوبه ای به هیات عمومی این هیأت تخصصی نظر کارشناسانه می دهد مطابق ماده 85 لایحه « اموری که مطابق قانون در صلاحیت هیأت عمومی دیوان است ابتدا به هیأت تخصصی مرکب از حد اقل 15 نفر از قضات دیوان ارجاع می شود »

اگر اکثریت مطلق هیأت شکایت را پذیرفت پرونده با نظر هیأت تخصصی به هیأت عمومی ارجاع     می شود اما اگر 4/3 شکایت را رد کند رای به رد شکایت صادر میشود و دیگر در دیوان مطرح نمی شود .

نکته اینجاست که این رای فقط از سوی دیوان یا 10 نفر قضات دیوان قابل اعتراض است و برای اشخاص حقیقی و حقوقی و خصوصی که در واقع درخواست کنندگان اصلی ابطال مصوبه هستند حقی را شناسایی نکرده است که نمی تواند با حق دادخواهی اشخاص توجیه شود .

در بند (ب) این ماده آمده فقط با اعتراض به هیأت عمومی ارجاع می شود یعنی صرف اعتراض کافی است تا پرونده در اختیار هیأت عمومی قرار گیرد بدون این که مشخص کند آیا به نظر هیأت تخصصی چه مرجعی رسیدگی می کند ؟ آیا اصلا رسیدگی میشود ؟

در صدر ماده ذکر می کند« اموری که مطابق قانون در صلاحیت هیأت عمومی است» همان طوری که می دانیم وظیفه هیأت عمومی یا رسیدگی به دادخواست ابطال آئین نامه بخشنامه های دولتی است یا صدور رای وحدت رویه . به گونه ای صدر ماده بیان شده است که هر دو وظیفه هیأت عمومی ابتدائاً توسط هیأت تخصصی انجام می شود اما در ادامه مشخص می کند که در خصوص ابطال مصوبه به عیأت تخصصی وارد عمل می شود و در واقع هنوز مشخص نیست که آیا در مورد صدور آراء  وحدت رویه هم صلاحیت دارد یا نه ؟

پیش بینی چنین مرجعی چیزی جز اطاله دادرسی را در بر ندارد ، اگر قرار باشد چنین مرجعی با صلاحیت گفته شده وجود داشته باشد بقای هیأت عمومی چه فایده ای دارد ؟ نه اینکه 15 نفر قاضی دیوان در هیأت تخصصی حضور دارند هدف از تأسیس چنین مرجعی چه بوده است؟

امری که به راحتی می تواند در هیأت عمومی بررسی شود چه در یک فرایند طولانی در چنین هیأتی مطرح شود.

در حالت عادی وقتی درخواست ابطال مصوبه میشود خود به خود مدت طولانی طی می شود حال این هیأت هم وارد عمل می شود و نظر بدهد درحالی که خود لایحه مشخص نکرده است تا چه زمانی باید نتیجه را مطرح کند منجر نمی شود که فرآیند طولانی و مدت داری طی شود؟ کما اینکه مهلت 20 روز تجدید نظر هم به آن افزوده شده آیا چنین مرجعی بعنوان یک دادگاه عمل می کند ؟ اگر قرار باشد دادگاه باشد باید الزامات دادرسی منصفانه رعایت شود و بار وظایف هیأت عمومی را کم کند در حالی که اینگونه نیست و اصلاً فلسفه پیش بینی آن مبهم است .

گفتار چهارم : گسترش صلاحیت رئیس قوه قضاییه

مطابق ماده 2 لایحه تشکیلات قضایی و اداری و تعداد شعب دیوان با تصویب رئیس قوه قضاییه تعیین می شود . رئیس دیوان می تواند  پیشنهادات خود را به رئیس قوه قضاییه ارائه دهد حال آنکه مطابق قانون فعلی این امور ابتدائاً به پیشنهاد رئیس دیوان و تصویب رئیس قوه قضاییه بوده است و از این جهت اختیارات گسترده ای به رئیس قوه قضاییه داده است و به نوعی اختیارات رئیس دیوان را محدود کرده است.

از سوی دیگر مطابق ماده 4 قانون فعلی قضات به پیشنهاد رئیس دیوان با حکم رئیس قوه قضاییه منصوب می شوند اما در لایحه این مورد مستقیماً تحت نظارت رئیس قوه قضاییه بوده است و ایشان انتخاب می کنند و صرفاً حکم انتصاب که به منزله تأیید است صادر نمی کند.

گفتار پنجم: تغییر در شرایط انتخاب قضات

از دیگر تغییرات مهم در لایحه جدید کاهش سابقه کار قضات دیوان از 15 سال به 10 سال و برای قضات دارای مدرک دکترا و کارشناسی ارشد از 10 سال به 5 سال می باشد علت کاهش سابقه به روشنی مشخص نیست شاید به نوعی تسهیل در استخدام قضات بوده و تا بتوانند از قضات جوان و  دارای سواد علمی به روز تر بهینه ببرند و این امری مورد مقبول است تا نیروی جوان و با انگیزه و علاقه بتوانند به امر قضاوت مبادرت کنند.

گفتار ششم : پیش بینی تأسیس دفاتر اداری  استانها

این امکان باید برای مردم وجود داشته باشد که در هر نقطه از ایران قرار دارند بتوانند به راحتی به مراجع مورد نظر خود جهت احقاق حق دسترسی داشته باشند ایراد مهم و اساسی که نسبت به قانون سال 1385 وجود دارد . عدم پیش بینی شعب بدوی و تجدید نظر در شهرستانها و استانها است بدون پیش بینی این دادگاه ها اجرای اصل 156  ق اساسی که وظیفه قوه قضاییه را به عنوان قوه مستقل و پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسئول تحقق بخشیدن به عدالت است می داند امکان پذیر نخواهد بود .

در قانون سال 1385 چنین رویکردی در خصوص تأسیس شعب بدوی و تجدید نظر مورد نوجه نبوده است عدم چنین تاسیسی چیزی جز محدودیت حق دسترسی مردم به دنبال ندارد متأسفانه در لایحه جدید هم به این مهم بی توجهی شده است و صرفا به پیش بینی دفاتر اداری مطابق ماده 6 لایحه مبادرت کرده است این مرجع می تواند منجر به محدودیت دسترسی شهروندان به ماموران دیوان شود تا بتوانند شکایت خود را در محل اقامت استان اقامتی خود مطرح کنند و مجبور نباشند به مرکز کشور استان تهران جهت طرح دعوا عزیمت نمایند.

البته جهت حل این معضل در بند 2 تبصره ماده 11 قانون برنامه پنجم توسعه قوه قضاییه مکلف شده است تا از محل منابع و امکانات موجود نسبت به ایجاد دفاتر نمایندگی دیوان عدالت اداری در محل دادگستری استانها اقدام نماید به دنبال شناسایی قانون دیوان شاهد شکل گیری دفاتر نمایندگی